全國(guó)人(rén)大(dà)代表、民(mín)進中央常委、清華大(dà)學教授蔡繼明，以研究價值和分(fēn)配理(lǐ)論知名。近20年來(lái)，他(tā)在全國(guó)兩會期間提交的議(yì)案中，都(dōu)會聚焦土(tǔ)地制度改革。今年，蔡繼明再次就(jiù)《土(tǔ)地管理(lǐ)法》的修改帶來(lái)更爲詳細的議(yì)案。

　　在他(tā)看(kàn)來(lái)，當前《土(tǔ)地管理(lǐ)法》取消了集體(tǐ)土(tǔ)地的建設用地使用權，禁止集體(tǐ)土(tǔ)地進入建設用地市場，造成集體(tǐ)土(tǔ)地與國(guó)有土(tǔ)地産權制度不平等，使集體(tǐ)土(tǔ)地不能參與工(gōng)業化、城(chéng)市化建設，分(fēn)享工(gōng)業化、城(chéng)市化利益，損害了農民(mín)權益；而農村宅基地沒有處分(fēn)權因而不能流動，又造成了大(dà)量“空心村”、土(tǔ)地閑置。

　　他(tā)在《關于修改的議(yì)案》中提出，要嚴格規定政府的征地行爲隻限于公益性用地範圍、允許城(chéng)市的土(tǔ)地保留集體(tǐ)所有權、明确農村集體(tǐ)土(tǔ)地所有權的行使主體(tǐ)、明确農村集體(tǐ)土(tǔ)地與國(guó)有土(tǔ)地同地同權同價等。

　　目前，這份議(yì)案已經由30餘名全國(guó)人(rén)大(dà)代表審閱并簽名，拟聯合向全國(guó)人(rén)大(dà)提出。

　　建議(yì)明确：農村集體(tǐ)土(tǔ)地所有權使主體(tǐ)

　　每日(rì)經濟新聞記者（以下簡稱NBD）：您在《關于修改的議(yì)案》中提出“明确農村集體(tǐ)土(tǔ)地所有權的行使主體(tǐ)”的建議(yì)，原因是什麽？

　　蔡繼明：現在來(lái)分(fēn)析，農村集體(tǐ)土(tǔ)地的所有權應該由誰來(lái)行使呢(ne)？《憲法》規定農村土(tǔ)地歸集體(tǐ)所有，城(chéng)市土(tǔ)地規國(guó)家所有，現有的《土(tǔ)地管理(lǐ)法》規定城(chéng)市的國(guó)有土(tǔ)地由國(guó)務院來(lái)代行土(tǔ)地所有權。而集體(tǐ)土(tǔ)地的所有權由誰來(lái)代爲行使呢(ne)？目前沒有明确的規定。

　　實際上，根據《土(tǔ)地管理(lǐ)法》，原有的村委會和村集體(tǐ)經濟組織隻是集體(tǐ)土(tǔ)地的管理(lǐ)者，而不是所有者。但(dàn)是這一次有關農村産權制度改革的中共中央決定已經明确，由集體(tǐ)經濟組織代表集體(tǐ)行使集體(tǐ)所有權，那麽在《土(tǔ)地管理(lǐ)法》中必須得(de)體(tǐ)現出來(lái)。

　　《土(tǔ)地管理(lǐ)法》第二條規定了國(guó)有土(tǔ)地所有權的行使主體(tǐ)：“全民(mín)所有，即國(guó)家所有土(tǔ)地的所有權由國(guó)務院代表國(guó)家行使”。而第十條隻是規定農民(mín)集體(tǐ)所有的土(tǔ)地由村集體(tǐ)經濟組織或者村民(mín)委員(yuán)會經營、管理(lǐ)，沒有确定集體(tǐ)土(tǔ)地所有權的行使主體(tǐ)。爲了與國(guó)有土(tǔ)地所有權行使主體(tǐ)的确定相(xiàng)對應，建議(yì)按照(zhào)《中共中央國(guó)務院關于穩步推進農村集體(tǐ)産權制度改革的意見》精神，将第十條改爲：農民(mín)集體(tǐ)所有的土(tǔ)地由村民(mín)委員(yuán)會代表全體(tǐ)農民(mín)行使所有權，由村集體(tǐ)經濟組織經營、管理(lǐ)，沒有村集體(tǐ)經濟組織的，由村委會經營管理(lǐ)。

　　建議(yì)明确：農村集體(tǐ)土(tǔ)地同地同權同價

　　NBD：農村集體(tǐ)土(tǔ)地要與國(guó)有土(tǔ)地實現同地同權同價，應該有哪些表現？

　　蔡繼明：過去(qù)國(guó)有土(tǔ)地有所有權、有使用權，我們對農村集體(tǐ)用地則沒有明确的規定，它叫集體(tǐ)建設用地，但(dàn)是它從(cóng)來(lái)都(dōu)沒有和國(guó)有的、城(chéng)市的建設用地同地同權同價。

　　我們對農村集體(tǐ)建設用地施加了諸多限制。

　　首先，建設用地不能搞房(fáng)地産開發，不能搞住宅開發，否則就(jiù)叫小産權房(fáng)，那是非法的。建設用地要流轉，宅基地隻能在村集體(tǐ)内部流轉，不能夠把宅基地連同房(fáng)子出租給城(chéng)市居民(mín)。

　　另外，集體(tǐ)建設用地要搞建設，必須先征收爲國(guó)有的，先征收爲國(guó)有土(tǔ)地才能搞建設。

　　那麽，農村集體(tǐ)建設用地的所有權如(rú)對照(zhào)國(guó)有城(chéng)市建設用地，怎麽能夠保證它同地同權同價？比如(rú)說(shuō)城(chéng)市的國(guó)有建設用地，我們居民(mín)買了房(fáng)子，我們有兩個證，房(fáng)産證和土(tǔ)地使用權證，土(tǔ)地使用權證現在規定住宅是70年，70年當中你(nǐ)的房(fáng)子可(kě)以抵押、可(kě)以出租、可(kě)以轉讓，還(hái)可(kě)以再賣，可(kě)是農村集體(tǐ)的建設用地就(jiù)沒有這個權利，剛才我說(shuō)到宅基地，房(fáng)子允許賣，但(dàn)是房(fáng)子宅基地不能夠轉讓給集體(tǐ)所有制成員(yuán)之外的主體(tǐ)。

　　因此，我建議(yì)，将《土(tǔ)地管理(lǐ)法》的第六十三條“農民(mín)集體(tǐ)所有的土(tǔ)地的使用權不得(de)出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但(dàn)是，符合土(tǔ)地利用總體(tǐ)規劃并依法取得(de)建設用地的企業，因破産、兼并等情形緻使土(tǔ)地使用權依法發生(shēng)轉移的除外”進行修改，改爲“農民(mín)集體(tǐ)所有的土(tǔ)地{包括建設用地（含宅基地）和農地}的使用權，在符合城(chéng)鄉規劃和用途管制的條件下可(kě)以和國(guó)有土(tǔ)地同等入市、同權同價，滿足城(chéng)鄉建設中非公益性用地需要。”

　　建議(yì)擴大(dà):農村宅基地使用權流轉範圍

　　NBD：您還(hái)建議(yì)擴大(dà)農村宅基地使用權流轉範圍，出于什麽考慮提出這個建議(yì)？

　　蔡繼明：根據國(guó)土(tǔ)資源部最新數據，我國(guó)城(chéng)鎮用地合計(jì)91612平方公裡(lǐ)，村莊用地爲191158平方公裡(lǐ)，農村集體(tǐ)建設用地是城(chéng)鎮國(guó)有建設用地的2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國(guó)總人(rén)口中56.1%的常住人(rén)口在城(chéng)鎮，隻有43.9%的常住人(rén)口在農村，這說(shuō)明農村集體(tǐ)建設用地特别是宅基地的利用效率是極低的，特别是随着大(dà)量農民(mín)進城(chéng)務工(gōng)落戶，大(dà)量農村住宅和宅基地閑置，很多村成爲空心村。

　　目前的“三塊地”改革試點，隻允許農村集體(tǐ)經營性建設用地入市，農村宅基地隻能在集體(tǐ)所有制成員(yuán)内部流轉，而農村集體(tǐ)建設用地中真正屬于經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地的隻占10%，僅靠這麽少量的農地入市，不足以構建競争有序的、城(chéng)鄉統一的建設用地市場。

　　如(rú)果允許農村宅基地使用權在集體(tǐ)所有制成員(yuán)之外流轉，至少其中的三分(fēn)之一閑置不用的宅基地使用權可(kě)以通過抵押擔保、出租轉讓以及城(chéng)鄉建設用地增減挂鈎等方式進入市場，那麽城(chéng)鎮建設用地就(jiù)可(kě)以增加70%以上，從(cóng)而不僅會拓寬農民(mín)财産收入的渠道，促進農村集體(tǐ)建設用地節約集約使用，而且會有效地遏制城(chéng)鎮房(fáng)價的增長，有助于農民(mín)工(gōng)進城(chéng)落戶，加快(kuài)農民(mín)工(gōng)市民(mín)化進程。

　　最近，中共中央辦公廳、國(guó)務院辦公廳頒布了《關于完善保護産權制度依法保護産權的意見》，提出要落實承包地、宅基地、集體(tǐ)經營性建設用地的用益物權，賦予農民(mín)更多财産權利，增加農民(mín)财産收益。

　　國(guó)有建設用地使用權作爲一種用益物權，既可(kě)以通過招拍(pāi)挂的方式出租出讓給包括城(chéng)市居民(mín)和農村居民(mín)在内的中華人(rén)民(mín)共和國(guó)所有公民(mín)，也可(kě)以出租出讓給外資企業……而農民(mín)宅基地使用權同樣被我國(guó)《物權法》認定爲用益物權，理(lǐ)應具有與城(chéng)市國(guó)有宅基地同等的權能，應允許農村居民(mín)的住房(fáng)連同集體(tǐ)宅基地使用權出租、抵押并轉讓給城(chéng)市居民(mín)。

　　不僅如(rú)此，允許農村宅基地入市，城(chéng)中村小産權房(fáng)自(zì)然合法化，城(chéng)鄉建設用地增減挂鈎就(jiù)不必通過政府征地來(lái)實現，完全可(kě)以在集體(tǐ)土(tǔ)地所有制内部推進城(chéng)中村改造，這樣就(jiù)可(kě)以繞開高成本征地環節，在符合城(chéng)市規劃的前提下由農民(mín)和開發商通過市場機(jī)制自(zì)由協商解決。

　　針對目前情況蔡繼明提出了什麽建議(yì)？

　　現實：國(guó)有土(tǔ)地由國(guó)務院來(lái)代行土(tǔ)地所有權。而集體(tǐ)土(tǔ)地的所有權由誰來(lái)代爲行使呢(ne)？

　　建議(yì)：明确農村集體(tǐ)土(tǔ)地所有權的行使主體(tǐ)

　　現實：農村集體(tǐ)建設用地一直被施加了諸多限制，如(rú)建設用地不能搞房(fáng)地産開發，宅基地隻能在村集體(tǐ)内部流轉

　　建議(yì)：在符合城(chéng)鄉規劃和用途管制的條件下可(kě)以和國(guó)有土(tǔ)地同等入市、同權同價

　　現實：農村宅基地隻能在集體(tǐ)所有制成員(yuán)内部流轉，而農村集體(tǐ)建設用地中真正屬于經營性建設用地的隻占10%

　　建議(yì)：應允許農村宅基地使用權在集體(tǐ)所有制成員(yuán)之外流轉，至少其中的三分(fēn)之一閑置不用的宅基地使用權可(kě)進入市場